【学术】道路交通事故深度调查的历史梳理与内涵分析

道路交通事故深度调查的历史梳理与内涵分析

邵祖峰,胡军伟,尹晨

(1.湖北警官学院,湖北武汉430034；2.湖北省公安厅交通管理局,湖北武汉430070)

作者简介

邵祖峰，湖北警官学院治安管理系教授，管理学博士，主要研究方向：道路交通安全管理；

胡军伟，湖北省公安厅交通管理局，主要研究方向：道路交通安全管理；

尹晨，湖北警官学院治安管理系讲师，主要研究方向：道路交通安全管理。

摘要

道路交通事故深度调查是最近几年兴起的一项工作,备受社会关注。道路交通事故深度调査的历史源于早期的道路交通事故处理与生产安全责任事故调查,其随后的演变发展分为萌芽、推动和正式启动三个历史阶段。道路交通事故深度调查在主体、客体、依据、方法、目的等要素上具有自身的特殊性。与道路交通事故调查、安全生产责任事故调查、一般行政调查、刑事犯罪侦査等其他类型调査之间具有一定的区别与联系,两者不完全等同。道路交通事故深度调査具有重要的实践性意义与理论研究价值。

关键词

道路交通事故；深度调査；历史与内涵

道路交通事故深度调査正式进入大家的视野始于2017年6月2日,公安部交通管理局当天在四川省成都市召开全国道路交通事故深度调査工作推进会,全国31个省市直自治区公安交通管理局分管交通事故的领导参加了会议,主题就是全面开展道路交通事故深度调查。

随后多家互联网主页开始报道部分运输企业法人、安全管理人员以重大责任事故罪被处以刑事处罚。

紧接着最新版《道路交通事故处理程序规定》(公安部令146号)于2018年5月1日起开始实施,其中第29条规定:“对发生一次死亡三人以上道路交通事故的,公安机关交通管理部门应当开展深度调查;对造成其他严重后果或者存在严重安全问题的道路交通事故,可以开展深度调查。具体程序另行规定。”这就意味着道路交通事故深度调査正式进入公安交通管理工作领域,成为该部门在道路交通事故处理后的全新职责。

一、道路交通事故深度调查的历史梳理

道路交通事故深度调査的出现并不是一开始就有的,它是随着交通事故本身的出现、发展,以及随后人们对重大安全生产责任事故的防控认识的加深而逐步出现。从历史的角度来看,它大致分为如下三个阶段。这三个阶段之间的时间区分点并不截然分开,相反它们之间存在相互弥补,相互重叠,各自发挥着自身的基础性作用。

(一)道路交通事故调査分析阶段

自从人类进入汽车时代后,社会交通方式发生了急剧变革。在这一转换过程中,人、车、路之间的矛盾逐步加剧,道路交通事故的发生就成为一件极其平常的事情。为解决因交通事故造成的各种问题,化解纠纷、处理矛盾、填平损失,处理道路交通事故就成为公安机关的重要职责。公安机关为此专门成了相应的内设机构,上有公安部的事故对策处、中有省厅或支队的秩序处(科)、下有县市级交通警察大队事故中队(或者直属事故调处大队),专司其职。早期道路交通事故处理的目标,就是接报警后对交通事故现场勘察、调査取证之后,确认事故当事人及其责任,解决道路交通事故所致的人伤、物损等赔偿问题,如果当事人的行为触犯了道路交通肇事罪,则需要移交检察院相关材料予以公诉。事故处理过程中,同时还需要伴随着对肇事人交通安全违法行为的行政处罚。这些内容和工作事项在《道路交通事故处理办法》(国务院令第89号)中均有明确的反映,如其中第5条规定:“公安机关处理交通事故的职责是:处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。”第8条规定:“公安机关接到报案后,应当立即派员赶赴现场,抢救伤者和财产,勘查现场,收集证据,采取措施尽快恢复交通。”第9条规定了当事人的陈述义务以及走访调查知情人的工作职责,第11条规定了公安机关对其中的疑难或法定事项可以进行检验和鉴定。这些规定在随后的系列性《道路交通事故处理程序规定》(公安部70号令、104号令、146号令)中得以继承并加以细化,《道路交通事故处理程序规定》虽属部门规章,法律效力不如国务院令一类的行政规章,但其在道路交通事故处理中的指导性地位不可动摇。在公安部146号令之前,公安机关虽然承担道路交通事故处理职责,但其重心一直在道路交通事故的直接当事人责任的确定上,仅仅关注于道路交通事故直接原因的调查与分析,较少考虑到事故当事人之外的其他因素。越是早期,所关注的间接性因素越少,对一起事故的分析往往处于就事论事的阶段。

（二)生产安全事故责任调查阶段

人类社会的活动主要集中于生产与生活的两大方面,其中生产是整个社会发展的物质基础。由于各种不安全因素的影响,生产过程中不时会有灾害性事故的发生,给人类的生命财产带来了巨大的伤害与损失。防患事故、确保安全生产,是一个国家所应具备的领导与管理责任。我国的安全生产管理正在经历一场从无到有、从不规范到科学治理、法治发展的过程。

生产安全事故责任调查最先出现在1989年的《特别重大事故调查程序暂行规定》(国务院令34号中。鉴于上世纪80年代刚刚进入改革开放,社会生产各方面非常活跃,但因为生产的安全性条件、安全管理手段与人们安全意识的缺乏,重、特大安全生产恶性事故频频发生。国外的研究表明,安全状况相对于经济社会发展水平,呈非对称抛物线函数关系。随着工业化进程的发展,安全生产事故有一个多发、达到高峰并逐步得以控制、快速下降、稳中有降且死亡人数较少的过程,它们分别对应着工业化的初级阶段、中级阶段、高级阶段与后工业化阶段。上世纪80年代的我国正处于工业化的初级阶段,安全生产事故多发,国务院出台相应的规定恰逢其时。这一规定分总则、特大事故的现场保护和报告、特大事故的调查、罚则、附则5章28条,明确了特大事故的内涵、调査原则、管辖以及调査主体职责等。

随后2002年全国人大常委会制定了《安全生产法》,明确各级政府及其安全生产监督主管部门负责本区域的安全生产监督管理工作,该部法律的第五章73~75条规定了安全生产事故责任调查的相关事项,明确“生产经营单位发生生产安全事故,经调查确定为责任事故的,除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外,还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任,对有失职、渎职行为的,依照本法第77条的规定追究法律责任。”

具体如何实施调查,则在2007年国务院制定了《安全生产事故报告和调查处理条例》(国务院令493号)予以说明、要求,对安全生产事故进行了分级管理,并确定了相应的调査处理部门及相关程序、职责要求。尽管随后2009年、2014年对《安全生产法》进行了两次新的修订,但对安全生产事故的调查这一方面的内容,并没有弱化,反而强调了责任追究的内容,安全生产事故调査的重要性愈发明显。这一点在2016年的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(2016年12月9日)中第四部分得到了强调。道路交通运输作为安全生产的一个重要领域,只有当重特大交通事故发生后,在满足安全生产责任事故调查的触发条件之后,才有可能进入该类事项的调查处理。对于触发条件,将在后文的比较中进行阐述。

（三)道路交通事故深度调查阶段

如果说道路交通事故调查是为了满足道路交通事故处理的需要,而道路交通事故深度调查则是为了全面分析引发道路交通事故的根源性、深层次的原因,希望从系统治理的角度解决道路交通事故多发的难题。道路交通事故深度调查的发展,是公安机关作为道路交通安全管理部门履职尽责、主动担当提出的应对策略。它可以说是一项道路交通安全管理上的重大战略决策,其产生与发展经历了大致以下三个阶段。

1.萌芽阶段。始于1986年公安机关全面接管全国城乡道路交通安全管理,终于2004年《道路交通安全法》的出台。此时,公安机关开始了道路交通安全管理工作的全新探索。依据1991年国务院制定《道路交通事故处理办法》处理事故,该法规条文相对简单,所描述表达的内容并不多,其目的是如何通过道路交通事故现场处理,弄清原因,划分责任,化解矛盾。对道路交通事故的调查仅限于对现场的处理,主要目的是找到当事人,还原事故现场,为厘清责任莫定基础,很少考虑到除了当事人之外的其他行为,更不会考虑到各种环境性的因素。正如该办法第二条所表述交通事故的概念那样:“本办法所称道路交通事故(以下简称交通事故),是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员,因违反《中华人民共和国道路交通管理条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为(以下简称违章行为),过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。”但需要指出的是,这一种调查本身就是深度调查中事故直接原因的分析部分,是深度调査的基础性工作之一。该阶段,公安机关因为全面履职交通安全管理的时间不是很长,很多工作均处于探索、积累经验、完善之中(包括所制定各种部门管理性规章)。但这一阶段奠定了公安机关道路交通事故调查处理办案的经验基础。

2.推动阶段。始于《道路交通安全法》出台后,直至2018年《道路交通事故处理程序规定》第二次修订,即公安部令146号。《道路交通安全法》出台,奠定了公安机关长期主管道路交通安全的法律基础,具有标志性、里程碑式的意义。在前期经验积累的基础上,公安机关对道路交通安全管理工作已经有了全新的认识,对道路交通安全的管理已经树立了综合治理、系统治理、根源性治理的理念,这一点可以从《道路交通安全法》及其两次修订的方案中看出。对交通事故的处理,也制定了全新的程序性规定(包括2008年的修订单列道路交通事故调查章节。从《道路交通事故处理程序规定》的内容体系来看,共11章87条),其中道路交通事故调查章节被单列。这就表明道路交通事故的调査处理规定已经相当完善。交通警察在处理交通事故过程中,逐渐发现并意识到道路交通事故的预防与治理,已经不能仅仅局限于当事人之间,还应当将其他的责任主体纳入到事故责任认定之中。最为典型的是,对道路因素加以考虑,直接确定道路的不合格或者管理修鐥不到位,应当是事故形成的直接原因之一。这种作法,实际上是道路交通事故处理中责任划分的一种重大突破。能够形成这种突破的理论基础在于:社会各界及法律实务部门,对交通事故处理过程中的“责任认定”概念发生了重大变化,一致认为“交通事故责任认定书是一种证据,是交通警察部门对事故形成原因的一种专业性的判断”,这种责任的本质就是原因,寻求责任的过程就是对原因的追寻过程,这种原因除了直接的近因之外,还有处于远端的其他原因。这种变化有利于道路交通安全的整体防治。后来,除了道路因素之外,还有部分案例将车辆、运输企业的安全管理主体责任等因素纳入进来,形成道路交通事故深度调査的基本雏形。公安部为了推进这种调査模式的广泛普及,于2016年在成都召开了道路交通事故深度调查工作的现场推进会。在此之前,部分学者围绕深度调查如何开展已经做了相关的研究与准备。

3.正式启动阶段。始于《道路交通事故处理程序规定》(公安部令146号)正式实施,其中第29条:“对发生一次死亡三人以上道路交通事故的,公安机关交通管理部门应当开展深度调查对造成其他严重后果或者存在严重安全问题的道路交通事故,可以开展深度调査。具体程序另行规定。”《重特大道路交通事故深度调査专家组管理办法(试行)》和《道路交通事故深度调查工作规范(试行)》也于2017年3月、7月予以正式颁发。这就标志着道路交通事故深度调查进入了一个全新的阶段,公安机关交通管理部门开展深度调査将于法有据,深度调查过程中将会有大量的专家支持。围绕三人以上重特大交通事故的深度调查的战果,目前相当显著。涉及范围主要以运输企业是否落实安全生产管理主体责任为突破口,以此促进道路交通安全管理工作,防范重特大交通事故的发生。

二、道路交通事故深度调查的内涵分析

(一)道路交通事故深度调查概念

道路交通事故深度调査,作为一项工作职责与要求,已经在《道路交通事故处理程序规定》(公安部令146号)中提出,公安部交管局也随之配套了两个行政规范性文件。对道路交通事故的深度调查概念,也将以此为基准进行界定与分析。依据《道路交通事故处理程序规定》公安部令146号)第122条第二款规定:“深度调査,是指以有效防范道路交通事故为目的,对道路交通事故发生的深层次原因以及道路交通安全相关因素开展延伸调查,分析查找安全隐患及管理漏洞,并提出从源头解决问题的意见和建议的活动。”《道路交通事故深度调查工作规范(试行)》第二条规定:“深度调查是指以有效预防道路交通事故为目的,对道路交通事故发生的深层次原因以及道路交通安全相关因素开展延伸调查,分析查找安全隐患、管理漏洞及薄弱环节,提出针对性的意见和建议,推动相关部门、行业、企业整改问题和追究责任。”这两个条文具有完全的一致性,均可以作为道路交通事故深度调査的基本定义。

(二)道路交通事故深度调查要素

1.主体要素。这是解决谁来调查的问题。依据《道路交通安全法》及其实施条例的规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。各级公安机关的交通管理部门是本地区的道路交通事故调査与处理的当然主体,既是过去一般意义上的道路交通事故处理主体,也是现在开展深度调查的主体。这一点在最新《道路交通事故处理程序规定》中专门做出了明确表述。鉴于安全生产的重要性,为防范生产安全责任事故,国务院依据《安全生产法》制定《安全生产事故报告和调查处理条例》,其中规定重特大安全生产责任事故区分为特大、重大、较大、一般层级,分别由不同层次的政府负责组成专门调査组实施调查。上级人民政府认为必要时,可以调查由下级人民政府负责调查的事故。由于道路交通事故在涉及群死群伤或特别重大经济损失时,也可能转化安全生产领域内的责任事故,这样就形成了道路交通事故深度调查与安全生产责任事故调查的竞合,谁来组织调查呢?公安机关作为地方政府的一个工作部门,应当以政府的领导作为主体,积极参与地方政府组织的安全生产责任事故调查组,并成为其中的骨干力量。正如《道路交通事故深度调査工作规范(试行)》的第3条规定:“国务院及相关人民政府已启动调查的,可结合开展深度调査。”换言之,生产安全责任事故调查与道路交通事故深度调査在重特大交通运输生产领域的法条,属于上位法与下位法、一般与特殊的关系。对于“谁负责调查”的问题,应当依照责任与法条优先性予以解决。在确定好“谁负责调査”的问题后,还需要解决对应的调查层级问题。按照《道路交通事故处理程序规定》,一次死亡3人以上的道路交通事故、或者对造成其他严重后果或者存在严重安全问题的道路交通事故等三种类型的案件,才需要开展深度调查。按照配套的《道路交通事故处理工作规范》要求,死亡3人以上的道路交通事故处理时,必须由设区市的公安机关交通管理部门负责人负责立即赶赴事故现场,指导现场救援、调査取证等工作,并逐级上报省级公安机关交通管理部门;死亡5人以上的,省级公安机关交通管理部门应当派人赶赴事故现场,指导现场救援和调查取证工作,逐级上报至公安交通管理局;发生一次死亡10人以上或者其他重大敏感的道路交通事故,公安部交通管理局应当派人赶赴事故现场,指导现场救援和调查取证工作。因此,《道路交通事故深度调査工作规范》第四条规定:“深度调査由设区的市级以上公安机关交通管理部门负责,其中一次死亡10人以上道路交通事故的深度调査由省级和设区的市级公安机关交通管理部门负责,公安部交通管理局指导;其他道路交通事故的深度调查由设区的市级公安机关交通管理部门负责,省级公安机关交通管理部门指导。必要时,上级公安机关交通管理部门可以提级指导或者开展深度调査。”同时成立深度调査的专家组,由在驾驶人、车辆、道路、事故调查、检验鉴定、危化品管理、安监、刑侦及法律等领域具有较高政策理论水平、专业技能和丰富实践经验的人员组成,参与或者指导开展深度调査。

2.客体要素。这是解决调查什么的问题。首先是确定调查的案件类型,按照《道路交通事故深度调查工作规范》的规定,分为三种类型。一是发生一次死亡3人以上的道路交通事故,公安机关交通管理部门应当开展深度调查。这里的“应当”就是必须的意思。这里的“死亡”概念规范中没有做出明确说明。是当场死亡,还是经过一段时间后死亡?这就容易在执行中产生误解。按照《安全生产事故报告和调查处理条例》第13的规定:“事故报告后出现新情况的,应当及时补报。自事故发生之日起30日内,事故造成的伤亡人数发生变化的,应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内,事故造成的伤亡人数发生变化的,应当及时补报。“自事故发生之日起30日内(道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内),因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化,依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的,上级人民政府可以另行组织事故调査组进行调査。”'因此这里的死亡,如果在7日内发生的话,就应当算在“一次死亡3人”的情形下。但这种计算方法又会对公安机关的实际道路交通事故现场处理指导工作带来影响,因为延迟性的死亡,可能导致无法做到及时指导。二是造成其他严重后果的道路交通事故。这里需要对“其他严重后果”做出合理的解释与规定。由于道路交通事故的分级条件和安全生产责任事故的分级条件之间存在明显差异,两者之间无法对等适用或者参照解释。比如特大道路交通事故要求:“一次造成死亡3人以上,或者重伤11人以上,或者死亡1人,同时重伤8人以上,或者死亡2人,同时重伤5人以上,或者财产损失6万元以上”,安全生产责任事故中的较大事故要求:“3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”,从直接经济损失上看两者划分标准相差太远,根本无法参照适用。因此建议,既然是道路交通事故的深度调査,就应当参照与“一次性死亡3人以上”具有相当性的要求加以判断,优先适用公安机关有关道路交通事故的分级标准,按照相当性的原则予以判断,并决定是否可以开展交通事故深度调査。三是存在严重安全问题的道路交通事故。这一类事故是指某一运输主体或者某一路段在一段时间内多次发生类似交通事故,其影响较大(判断标准:累计死亡人数或经济损失较大,达到或超过特大道路交通事故标准),就可以开展深度调査。这种深度调査是在对道路交通事故统计分析的基础上做出的决定,比较符合道路交通事故深度调査与分析的本意。

3.依据要素。这是解决调查的依据问题。从本质上讲,道路交通事故深度调查已经远远超出了早期研究者提出时的含义范畴。研究者提出道路交通事故深度调查,目的是通过对一起或多起道路交通事故进行分析研究,期望从改进或预防道路交通事故发生的角度,寻求人、车路、环境等多方面存在的事故致因,尤其是那些属于系统性、非偶然性的因素,从而最大限度地降低道路交通事故发生的风险。《道路交通事故处理程序规定》作为一项部令,提出对道路交通事故进行深度调査,既要分析出本起道路交通事故的直接原因、间接原因,更需要分析或者调查发现一些更为深层次的、需要人去承担责任的因素或者证据,因而现在的道路交通事故深度调查在更多意义上具有了法治性的因素。对于交通警察,他必须做这一项工作,因为这是他的执法性的职责所在;作为交通事故致因的相关人,因其本身的不法行为,则需要承担相应的法律责任。因此,道路交通事故深度调查的依据要素,依照法律的层次体系应当是:《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《道路交通事故处理程序规定》《道路交通事故深度调査工作规范》以及上述文件在各个省市细化后的部门规章。同样,《安全生产法》安全生产事故报告和调査处理条例》以及公安机关办理案件的各种程序规定作为一般性的规定,也是深度调查过程中必须遵守的行为准则,因为这里涉及到调查取证的一系列事项。道路交通事故深度调查对技术性的标准体系同样也存在依赖,比如道路的工程技术标准、车辆运行安全技术条件以及一些强制性的管理规范技术条件,这些也应当成为道路交通事故深度调査的依据之一。

4.方法要素。这是解决调查中所依赖的具体技术方法。《道路交通事故深度调查工作规范》第7条列出了六大类方法,包括:(1)査阅、调取相关文件、档案、资料、日志、数据信息等;(2)走访、询问相关部门和企事业单位负责人、参与救援的单位和人员、乘车人、伤者及近亲属、现场目击证人等;(3)委托有资质的检验鉴定机构或者道路交通安全重点实验室对车辆安全技术状况、运行状况以及相关痕迹等进行检验、鉴定;(4)对道路及安全设施实地勘验;(5)侦查实验;(6)其他调查方法。这些方法主要是从调查取证的角度列举说明,有其一定的道理。但从道路交通事故深度调查的目的来看,主要是发现安全隐患与管理漏洞,以防患同类型的事故再次发生。因此,道路交通事故深度调查必须借用社会一技术系统原理,综合应用多学科的理论,既要从技术角度、还要从社会、管理的角度分析问题,可以依据不同的标准对使用方法做出不同分类。比如依据所属的学科性质不同,分为:分析实验方法、调查取证方法、法律分析方法、系统致因分析法、统计分析方法、专家意见法,等等。总之,各种方法的使用要服务于道路交通事故深度调査之目的。

5.目的要素。这是解决道路交通事故深度调査的目的性问题。《道路交通事故处理程序规定》、《道路交通事故深度调查工作规范》所给出的深度调查的定义明确指出:“深度调查是为了预防道路交通事故的发生…”,严格的说是为了预防同类型的道路交通事故的再次发生。这是道路交通安全管理工作的直接目的,也是深度调查的根本目的。但是深度调查工作规范的其他条文则表明,在预防事故的目的之下还可以细分出其他目的,比如:发现问题、査找隐患、推动整改、法律追责。通过这四位一体的子目体系,最终达成根本目的预防事故的实现。但作为一般人的理解来看,道路交通事故深度调查的结果往往是XXX被追究了刑事责任,好像深度调查的结果就是为了惩罚处理某个人、某个企业,以至于人心惶惶。目前在网络上看到的诸多报道其舆论的基本导向大都是反映了此种社会心态。为避免追责,在深度调查过程中出现了“找关系”“毁损账本”“虚假通谋”“打击报复”“甩锅”等回避、推卸阻拦调査的事件。这实际上误导了大家对道路交通事故深度调査目的的认识,我们的宣传报道应当走出这样的误区,回归深度调查的本质。正如公安部道路交通安全研究中心主任黄金晶所说的那样:“公安交管部门开展事故深度调査,其目的是推动企业落实主体责任,这是法定职责和交通形势的必然要求,而最终要实现的愿景不是打击企业,而是打造属于全社会、全链条的交通安全命运共同体。”

(三)道路交通事故深度调查与其他调查的区分

1.与道路交通事故调査分析的区别与联系。道路交通事故调查,是道路交通事故处理中的一个环节,其目的在弄清楚道路交通事故是如何发生的,包括:当事人是谁、有哪些行为、这些行为是如何演变促成该事故发生、有哪些证据可以证明上述事实,等等。具体来说,在交通事故调查时,需要勘察现场、询问当事人及走访目击证人、采集确认当事人及车辆信息、检验鉴定车辆、疑难事项的司法鉴定等,对逃逸事故,还需要调取追踪视频。所做的工作相对具体,目标集中,都是围绕案件的相关事项“6WIH'"进行。道路交通事故深度调查则是为了长远的预防同类型事故的再度发生,需要从根源性的角度寻找安全隐患、管理漏洞及薄弱环节,提出针对性的意见和建议,推动相关部门、行业、企业整改问题和追究责任。由此可见,道路交通事故深度调查实在道路交通事故调查的基础上,继续深挖各种主体在履职尽责上存在问题,在管理制度、方法与技术标准上存在的缺陷。对于管理者或责任者,如存在失职不到位或触及刑法,则需追究其相应的法律责任,以警示相关人员认真对待道路交通管理中的各种安全性事项。道路交通事故调查与道路交通事故深度调查两者在调查目的、调查方法、调查内容、责任者、调查主体组织上明显不同。即使是责任者,所涉及的罪名与处罚也完全不一样。尽管如此,两者之间依然存在一定的联系。道路交通事故调査一般先于道路交通事故深度调查完成,其所做的工作是道路交通事故深度调查的基础之一,所采集部分证据材料可以直接共用。

2.与安全生产责任事故调査的区别与联系。前已述及,道路交通事故如涉及运输企业,就有可能转化为安全生产责任事故,依据《安全生产事故报告和调查处理条例》都需要启动相关调查事项。按照安全生产事故的分级标准分别由县级、地市级、省级和国务院及其安全生产监督管理部门组织调查,形成调查报告,再依据调查中发现的问题类型,提交相关部门予以后续处理。安全生产事故调查报告的性质只是一种情况分析说明书,给相关部门后续办案提供部分线索,它本身并不会起到某种证据的作用。道路交通事故深度调查的范围,应当说与安全生产责任事故调查之间存在部分交叉。在交叉的范围内,可能会同时启动两种调查,此时道路交通事故深度调査需要适当让位于安全生产责任事故调查,公安机关交管部门作为调查骨干力量,需要在完成安全生产责任事故调查的同时,完成道路交通事故深度调查工作。如果在交叉范围内,也存在只需启动安全生产责任事故调查的情形,比如死亡人数在3人以下。在非交叉的范围内,道路交通事故深度调査与安全生产责任事故调査两者互不搭界,各自独立启动。另外需要指出的是,公安机关作为重大责任事故罪的办案主体,交通警察部门同样承担着相应的职责。道路交通事故深度调査过程中则需要注重调查材料的证据规格与要求,防止证据缺失与损毀。与一般行政责任调查、刑事犯罪侦查的区别与联系。一般行政责任调查是指纪检监察部门为了查清国家公职人员的行政过错的表现形式、危害程度及主观原因,为领导提供相应处分建议而实施的一系列活动。所谓行政过错,是指在履职尽责过程中,由于疏忽或者故意,违背组织章程与纪律规定,损害公民、法人或其他组织合法权益,造成不良影响和后果。道路交通事故深度调査中,可能会涉及到相关行政主体,对主体所实施的行为要进行分析,看其是否与道路交通事故的形成有关系、与道路交通安全管理隐患之间是否有联系,然后向相关部门提供当事人违纪信息与证据材料,由其主管部门实施相应的党纪、政纪处罚。这些主体可能是国有企业的法人或安全管理人员,也有可能是公安机关自身的民警。

刑事犯罪侦查,是公安机关为打击违法犯罪而实施的一系列侦查活动,其依据就是《刑法》与《刑事诉讼法》的相关规定,以及公安机关侦查办案领域中的部门规章与制度。刑事犯罪侦查的目的就是为了打击犯罪,是国家刑事司法职能的体现。这一点与道路交通事故深度调查明显不同。在调査的目的、工具与手段上,道路交通事故深度调査相对更为广泛。比如,除了常规的刑事侦査手段之外,还可以使用科学实验、统计分析、走访调查等非侦查手段。当然,在道路交通事故深度调查过程中,如发现需要侦办涉及重大事故责任罪的相关人员案件时,则需要严格按照刑事办案程序进行。同前所述,两者之间有关联,但不尽相同,道路交通事故深度调查的目的在于防范事故的再度发生,切忌不能把査处重大责任事故罪作为道路交通事故深度调査的中心工作。

三、道路交通事故深度调查的实践意义

(一)有利于落实相关主体责任

党的十八大以来,十分重视安全生产领域的工作。习近平总书记指出,发展决不能以牺牲人的生命为代价,这必须作为一条不可逾越的“红线”。2016年中共中央、国务院第一次联合发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发「2016)32号),标志着安全生产领域的改革发展进入新阶段。意见明确了2020年、2030年全面提升全社会安全生产整体水平的建设目标,细化了安全生产领域改革发展的主要方向、时间表、路线图。道路交通安全生产的问题在我国直就很严重,许多特大型交通事故均与运输类企业相关。当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中,运输类企业生产经营规模不断扩大,传统和新型生产经营方式并存,各类事故隐患和安全风险交织叠加,安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出。尽管国务院在《关于加强道路交通安全工作的意见》(国发[2012]30号)文件中强调要加强运输企业的主体责任落实,也同时要求对安全生产事故开展了相关调查,但其效果不尽明显。道路交通事故深度调査工作的开展,既是为了落实公安机关作为交通安全管理的部门职责,也是为了通过调查加强道路交通安全整体监管的重要手段。尤其是利用公安机关所独有的犯罪侦查职能,将所有承担道路交通安全管理职责的人员纳入进来,将深度调查中所发现各种证据,能够及时移送检、法等部门实施刑事追责。这将极大地震慑各类道路交通安全管理主体,迫使其必须认真做到尽职履职,不尽责的结果将不再是只有行政纪律处分或者党纪处分。《道路交通事故深度调査工作规范》第六条所涉及的主体十分全面,既有道路交通运输企业、道路建设管理养护部门、车辆制造或销售企业,同样还包括交通警察自身的业务部门,严格遵循全过程、全方位的系统性责任调查。任何一个与交通安全相关的主体必须恪尽职守,严谨履职。

(二)有利于道路交通安全的隐患整改

事故源于隐患,道路交通事故的发生也不例外。对一起事故而言,其发生的直接原因往往是特定。通过对多起事故的统计分析,往往容易找到同类型事故发生的可预防路径。很多事故的再次发生,往往源于已经发现的隐患得不到治理。这里的隐患既可能是道路及其附属设施的隐患,比如道路危险点、事故多发点;也可能是车辆及其驾驶员的隐患,比如“大吨小标”特型车、无牌无证无保险等;还可能是道路交通安全管理上的隐患,比如常常所说的“安全管理基础薄弱、安全管理体系不健全、安全教育走形式、安全措施落实不到位”,等等。车辆、人员带“病”行车,企业与组织带“病”运行与管理,面对已经明显暴露的隐患不去整改而忽略自身应承担或履行的责任。公安机关交通管理部门正好利用一起或几起重特大事故发生的契机,组织道路交通事故深度调査,深入企业及相关部门调查了解道路交通安全管理上的薄弱环节与漏洞,利用追责机制督促企业及相关部门及时整改、完善安全管理的体制与机制,最大限度地重建安全管理责任体系,重塑全员安全管理理念,增强相关人员的责任心,防止因“人祸”造成的各种交通安全危险。

(三)有利于弘扬社会主义法治精神

公安机关作为道路交通安全管理的实施机关,其对所承担的责任应当义不容辞。但是道路交通安全问题的形成往往是多方面的,涉及的因素众多,对这些因素的管理与协调,并非公安机关一家就能完成。因此,学科理论研究上认为:道路交通安全问题的治理需要利用系统工程的思想,多主体协调联动共治。正因为如此,国务院在2012年30号文件中特别强调各级政府应当成立道路交通安全管理委员会,需要党委政府统一领导、各级各部门倾力协作、全社会共同参与,需要全面推动政府属地责任、部门行业监管责任、运输企业主体责任“三个责任”落到实处,完善“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会共同参与”的道路交通安全管理体系。但现实中的道路交通安全管理协同共治的局面并未形成,其中重要的原因在于各部门利益的存在以及职能考核目标的不一致性,尤其是安全管理的领导责任追究机制受各种因素的干扰无法落实到位。上述行为的本质,就是道路交通安全管理领域的法治体系尚未形成,大家对国家制定的规章、制度贯彻存有侥幸心理。依照部令对交通事故开展深度调查,尤其是追责机制的实施,使得公安机关、安监部门、检法之间形成足够的合力,能够对道路交通安全管理领域内违纪、违法行为做出彻底清查,使得认真履职尽责的观念、依法行政的观念得以贯彻。这无疑是对社会主义法治的一种促进。

(四)有利于道路交通事故防治工程科学体系的建设与发展

道路交通事故深度调査的范围相关广泛,既可以是对一起交通事故的全面调查,包括事故本身的调査以及隐藏其后的深层次原因,还可以依据对多起交通事故统计分析后发现其存在的安全隐患与管理漏洞,要求相关主体必须开展相应的整改活动与责任追究。应当说,道路交通事故深度调查使得道路交通管理过程发现的问题、隐患,能够借助强有力的机制实现整改,杜绝其再犯的可能性。从道路交通事故防治工程科学的角度而言,它把单纯的技术研究与具备国家强制力的法律追究结合起来,实现了技术ー社会系统的有机结合,有利于技术的落地生根,提升了道路交通事故防治工程技术的学科地位。只有准确的判断道路交通安全管理中存在的隐患与管理漏洞,才能确保后面的责任追究是正确的。这就要求道路交通事故深度调査中,必须借助多方面专家的力量,群策群力オ能做出准确的调査结论。"公安部146号令《道路交通事故处理程序规定》出台后,各个地方的公安机关交通管理部门纷纷成立本省的道路交通管理专家组,就有着服务于地方道路交通事故深度调査工作的想法。换言之,多个领域专家介入道路交通事故深度调査,无疑会促进这个学科的发展。因为,道路交通事故深度调查实践正催生着本领域的若干理论的发展与成熟,两者之间相互促进、交相辉映。

四、结语

道路交通事故深度调査,作为地方公安机关交通管理部门的一项法定职责,正在被推向全社会关注的焦点。它将有力地改变道路交通安全管理主体责任难以落实的现状,改变公安机关作为道路交通安全管理主体孤军奤战的局面,创建全社会依法管理交通、参与交通的良好局面。道路交通事故深度调査,作为一项公安交通安全管理的新型实用技术,目前尚不成熟,迫切需要多方面的专家参与进来,共同探究相关理论与方法。道路交通事故深度调查的研究前景不可限量。

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